期刊精粹 | 英格兰遗产影响评估的经验【2017.6期】

【摘要】目前，遗产影响评估已经在国际上一定范围内得到实施，英格兰是其中一个典型，它将保护对象扩大到了历史环境范畴。在可持续发展的大背景下，英格兰面临不可避免的开发建设。借助强大的规划系统，针对开发建设对历史环境产生的影响进行遗产影响评估。通过遗产影响评估，国家对历史环境及其场所环境进行管理，将与其相关的开发与变化纳入审批程序，提交遗产的重要性和场所环境对重要性贡献的研究，以及对开发影响大小的评估，提出缓解措施，使历史环境的重要性得以延续。

1  背景

21世纪以来，在可持续发展语境下，保护和发展的关系再次得到更深入的理解。近年来，联合国教科文组织世界遗产委员会（UNESCO World Heritage Committee）收到大量大规模开发建设、土地利用政策调整和大尺度城市结构变化对世界遗产产生影响的报告，这些发展变化对遗产的外观、天际线、视觉焦点等各种承载了遗产价值的属性造成了影响。为了使国际古迹遗址理事会（ICOMOS）和世界遗产委员会能准确评估这些潜在的外部干预，2009年，联合国教科文组织与国际古迹遗址理事会编写了《世界文化遗产影响评估导则》（Guidance on Heritage Impact Assessments for Culture World Heritage Properties），将其作为一种文化遗产地的管理方法推介给遗产保护领域，并作为文化遗产地针对外部建设活动进行事前干预的行之有效的新方法向各会员国推广。目前，遗产影响评估在国际上一定范围内实施，英格兰就是其中一个典型。

英格兰将历史保护对象扩大到了历史环境（historic environment）范畴。与此同时，尽管它面临不可避免的开发建设，但在可持续发展的大背景下，英格兰借助强大的规划系统进行遗产影响评估，对历史环境及其场所环境（setting）进行管理，将与其相关的开发与变化纳入审批程序，即所有开发需要提交遗产的重要性和场所环境对重要性贡献的研究以及开发影响大小的评价，提出缓解措施，使历史环境的重要性得以延续。其中英格兰遗产委员会（English Heritage）是责任保护和促进历史环境所有方面的法定机构。

2  遗产保护管理

遗产影响评估是在开发建设管理中贯彻遗产保护管理要求的技术和方法，通过规划等实现开发建设实施管理的制度性流程。在遗产保护管理中，英格兰遗产影响评估的目的是保护历史环境及其场所环境的重要性，使其在开发建设中得以延续。

2.1  历史环境（historic environment）

英格兰对历史资源的保护从保护单体建筑发展到历史街区再到对各项遗产的保护。2000年之后，英格兰又将保护对象从遗产扩展到历史环境。历史环境由提出到确定经历了时间的历练，并逐步成为当下保护的主要对象。

（1）概念与内涵

1994年，环境部（Department of the Environment）和国家遗产部（Department of National Heritage）公布了《规划政策引导15：规划和历史环境》（Planning Policy Guidance 15: Planning and the Historic Environment, 简称PPG15），历史环境作为正式术语出现。【PPG15中规定历史环境包括登录建筑（Listed Buildings）、保护区（Conservation Areas）、世界遗产（World Heritage Sites）、历史公园和花园（Historic Parks and Gardens）、历史战场（Historic Battlefields）、更广泛的历史景观（the Wider Historic Landscape）】

1997年，英格兰遗产委员会在《维护历史环境：面向未来的新视角》（Sustaining the Historic Environment: New Perspectives in the Future）中提出，人们应该珍视那些被明确公布的文化遗产，同时应清楚认识到日常环境塑造着地方的特定性和身份。可见，英格兰遗产委员会通过区别遗产对象与日常环境来界定历史环境。2000年，英格兰遗产委员会发布《地方的力量：历史环境的未来》（Power of Place: the Future of Historic Environment），明确“历史环境是人们在其生活的地方留下的遗存，历史环境就在人们身边。我们生活的城镇、乡村都是由各个时期人类活动累积叠加而成。每一代人都留下了自己的印记，每个人在进行关于未来发展的各种决策时，都应充分考虑地方的文脉特征。环境不可替代，一旦失去，将永远失去。”2001年，文化、媒体与体育部（DCMS: Department of Culture, Media and Sport）发布《历史环境：未来的力量》（The Historic Environment：A Force for our Future），强调历史环境对社区的意义，应全力释放英格兰历史环境的潜能，提升生活品质。

2008年，英格兰遗产在《历史环境可持续管理的保护原则、政策和导则》（Conservation Principles, Policies and Guidance）中第一次将历史环境明确定义为人与场所之间长时间相互作用所产生的周围环境的总和，包括过去人类活动的所有物质遗存，其中的重要部分称之为遗产。

在基本确定了“历史环境”的概念之后，2010年国家社区与地方政府部（Communities and Local Government）颁布了《规划政策声明5：历史环境规划》（Planning Policy Statements 5: Planning for the Historic Environment, 简称PPS5）。它肯定了历史环境对文化、社会和经济的价值，并提出规划在保护遗产和管理历史环境上发挥了主要作用，政府希望对历史环境的管理通过规划系统来实现，使历史环境更好地保存下去。与PPS5相配合，2010年社区与地方政府部、英格兰遗产委员会联合文化、媒体与体育部共同颁布《历史环境规划实践指导》（Historic Environment Planning and Practice Guide），提出12项历史环境政策，强调预先申请的重要性。

2012年3月，社区和地方政府部发布了最新的规划政策《国家规划政策框架》（NPPF: The National Planning Policy Framework），历史环境及相关的管理在NPPF中得到了延续。

至此，经过长达18年的发展，英格兰的历史保护范畴从传统遗产扩大到人们的生活环境。

（2）历史环境档案（Historic Environment Records）

一旦我们对历史环境有了比较清楚的认识，第二步就是管理历史环境。PPS5中定义历史环境档案是为公共利益及公共使用提供有关特定地理区域历史环境的全方位资源，包含了可链接地理信息系统的数据库和相关参考资料。

历史环境档案通常由统一的部门或上一级地方部门，或国家公园部门主管，在大伦敦地区由英格兰遗产委员会主管。地方规划部门应维持并参考历史环境档案，应利用这些信息对遗产的类型、数量、分布、重要性和状况进行评估，对遗产对当下及未来环境的作用进行评估[8]，对可能存在的遗产进行预测。历史环境档案提供了综合特定区域的历史环境信息和证据，是遗产影响评估的基础资料来源。

2.2  场所环境（setting）

（1）概念与内涵

PPS5提出了场所环境这一概念，指遗产所能依附（experienced）的周边环境，如土地、海洋、建筑物、构筑物、外观、景观、天际线及重要景点，涉及物质和非物质范畴。它的范围是不固定的，随着遗产和周围环境的发展而改变。无论以何种方式存在，遗产都有场所环境。场所环境并没有固定的空间边界，其视觉要素十分重要，但也受噪音、灰尘及震动等其他环境因子的影响。

（2）遗产的重要性和场所环境

场所环境的要素可能对遗产重要性产生积极、消极或中立的（neutral）影响。

遗产的重要性不仅来源于其物质特征和历史结构，还来自场所环境。管理好遗产周边环境的发展变化，可以创造更高质量的生活场所。无论何时，场所环境可以提供给人们欣赏遗产重要性的机会。费尔菲尔德的圣托马斯贝克特教堂（St Thomas a Beckett at Fairfield）（图1）孤立的场所环境，证明罗姆尼湿地（Romney Marsh）历史聚居地的边缘特征，因此对其重要性产生较大影响。

图1  圣托马斯贝克特教堂

遗产的场所环境可以增强其重要性，比如北安普敦郡考特斯布鲁克庄园（Cottesbrooke Hall）周边园林的设计（图2）；又如威尔士大教堂（Wells Cathedral）看似偶然的美，源于和谐的尺度、设计和材质（图3）。历史战争遗址也存在场所环境，如布洛希思之役（Blore Heath battlefield）遗址（图4）。城镇景观包括很多遗产，有着相互交叉和重叠的场所环境，如托特尼斯古镇（historic town of Totnes）（图5）。

图2  考特斯布鲁克庄园周边的园林

图3  威尔士大教堂

图4  布洛希思之役遗址

图5  托特尼斯古镇

不良的设计或开发会削弱遗产与场所环境之间的关系。汉普郡（Hampsuire）M3公路的施工限制了场所环境，交通和噪音对哈特利温特尼（Hartley Wintney）老谷仓的遗产重要性造成了叠加影响，严重阻碍了一系列可行的再利用改造。最终谷仓沦为车展展厅，未能充分体现出它的历史价值（图6）。

图6  汉普郡哈特利温特尼老谷仓

3  开发建设管理

3.1  开发建设

为使开发建设能更积极地融合到历史环境保护中，不仅需要对历史环境有清楚的理解，更需要评估开发建设是否适宜，以及开发建设如何应对特定情况。国家层面的立法和指导提出了用于评估开发建设对历史环境影响的可接受性或不可接受性的总原则。从PPG15到PPS5，再到NPPF，英格兰的实践都传达出对遗产管理与开发建设两者关系的关注。

1994年的PPG15指出要通过规划体系来定义环境的可变化能力，提出当新开发方案提出之后，需要评估它们对历史环境的影响。

2008年《历史环境可持续管理的保护原则、政策和导则》中明确指出，在开发管理选择保护措施，或协调保护其他利益时，遗产影响评估可以用来比较预测到的行动替代路线（包括还没有进行的任何行动）对场所环境的影响，以确定最优的解决方案。

2010年PPS5提出，要保护遗产就要对遗产及其周边的开发进行管理。PPS5虽然并未明确提出“遗产影响评估”，但在开发管理中明确指出，开发项目在申请时，申请者应描述遗产的重要性和场所环境对重要性的贡献，充分理解开发计划对遗产重要性的潜在影响。在考虑影响时，申请者应咨询相关的历史环境档案，必要时使用适当的专业知识对遗产本身进行评估。相关影响评估信息有必要在设计和使用声明【设计和使用声明（Design and Access Atatement）是一个简短的报告，与规划许可一起并支持规划许可。它为申请者提供框架来解释开发计划是如何适应此地块和它的场所环境，并论证开发是可以满足预期使用者的】中阐述，作为解释设计概念的一部分。

NPPF在延续PPS5的思路上进一步加强对遗产周边开发的管理，对遗产影响评估提出了指导。NPPF建议应给予遗产保护以最大的重视，遗产越重要，决策时越应重视。它明确了遗产是“不可替代的”，遗产所经受的任何损害都需要“明确并令人信服的理由”。

3.2  相关部门

遗产影响评估涉及英格兰遗产委员会和地方政府。其全程都有英格兰遗产委员会的参与；而地方政府在遗产保护中的作用也颇为关键，它的重要职能之一就是平衡开发建设与遗产保护之间的关系，评估新建设活动对地方环境带来的益处。地方政府通过地方规划（Local Planning）确定不适当的开发，评估某些可能对历史环境产生影响的开发区域。地方规划包括地方发展框架（Local Development Frameworks）【2004年的《规划和强制收购法》（Planning and Compulsory Purchase Act）提出地方发展框架，取代了之前的地方规划（Local Plans）。地方发展框架中包括：社区参与声明（Statement of Community Involvement）、发展规划文件（Development Plan Documents）和补充规划文件（Supplementary Planning Documents）】和开发控制（Development Control），由地方规划当局制定。

3.3  遗产影响评估

遗产影响评估是规划许可的支撑信息和前期研究，而地方发展框架中的地方发展规划（Local Development Plans）则对遗产影响评估进行指导。

土地所有者或开发商计划改变土地使用性质，必须向地方规划部门（LPA）申请开发许可。LPA在作出决定之前需要遵循审批流程，这一过程以及相关规划文件被称为开发控制或开发管理（development management）。地方规划部门决策时，应设法识别和评估可能受到相关开发影响的历史环境重要性的所有要素（包括开发影响的遗产场所环境）。如果从申请和相关文件中不能充分理解开发计划对任何遗产重要性造成影响的程度，那么地方规划部门不应批准申请；如果证实开发将对遗产产生负面影响或伤害，或使遗产环境恶化，也不给予许可；如果地方规划部门认为开发造成了遗产重要性的损害，在采取合理的措施之前将不能继续开发计划。

4  遗产影响评估的主要内容

4.1  方法来源

英格兰的遗产影响评估方法框架来自环境影响评估（EIA: Environmental Impact Assessment）。此外，欧盟指令（European Directives）中的相关内容同样适用于遗产影响评估。

2007年高速公路局（The Highways Agency）发布的《道路和桥梁设计手册》（Design Manual for Roads and Bridges）为决策过程提供了支持，为评估道路项目可能对文化遗产重要性产生的影响提供了全面指导。文化遗产影响评估的方法在其中单独成章，指明文化遗产，连同其场所环境，可以被视为一个整体来进行评估。地方规划部门应该在发展规划中确定文化遗产价值。

手册中指出评估有三个层次：确定范围、简化评估、详细评估。手册中提出了影响的重要性矩阵（表1），成为日后遗产影响评估的主要方法。该评估方法已多次被用于评估巨石阵项目的影响，使它通过了规划系统和公开咨询（图7）。2009年《巨石阵游客设施及交通方案环境声明》（Stonehenge Visitor Facilities and Access Scheme Environmental Statement）阐述了遗产委员会实施巨石阵的游客设施和交通方案的计划，以改善对游客的供给和完善巨石阵的整体印象。此声明作为规划申请的支撑信息，在提出规划申请时一并交给审批部门。

表1  影响的重要性矩阵

图7  巨石阵

巨石阵是英格兰最重要的遗产之一，吸引全世界的游客前来参观。然而，不适当的游客设施建设以及对巨石阵历史景观的损害是遗产管理部门长久以来关注的重点。《巨石阵游客设施及交通方案环境声明》根据《1999年英格兰和威尔士城镇规划（环境影响评估）条例》（Town and Country Planning [Environmental Impact Assessment] England and Wales Regulations 1999），主要采用环境影响评估的过程和方法，对巨石阵的游客设施和交通方案计划对巨石阵的影响进行评估。环境声明预测了开发计划对该地区的影响，提出措施来避免、减轻、补救任何潜在的重大负面影响，同时加强游客设施，完善交通方案计划的有利影响措施。

4.2  主要内容

评估开发对遗产及其场所环境产生的影响，需要系统、阶段性的方法，这是设计导则或环境声明的基础。2011年英格兰遗产委员会在探讨场所环境的开发管理时，基于该方法提出了遗产影响评估的主要内容。

（1）识别出受到影响的遗产及其场所环境

在申请前或范围确定阶段，地方规划部门应该指出开发计划对特定遗产场所环境是否存在潜在影响，划定开发计划周边的合理研究区域，对该区域内的遗产及其场所环境进行识别。

在划定开发计划周边合理研究区域时，建议使用视觉影响分区（zone of visual influence）或理论可视分区（zone of theoretical visibility）方法，以便更好地确认开发计划对遗产和场所环境的影响。

英格兰遗产影响评估注重视觉等方面的影响，视觉影响可能是某些开发主要的或唯一需要评估的影响，可以借鉴环境影响评估中的景观和视觉影响评估（Landscape and Visual Impact Assessment）。英格兰遗产委员会2012年出版《视图中的历史》（Seeing the History in the View），对历史资源的视线、通廊进行了分析。观景地是一个空间范围，可能有完整的边界，也可能没有，其中包括了评估点和一系列视点，评估点应该是其中的最佳观赏视点（图8）。

图8  评估点、视点、观景地

（2）评估场所环境对遗产重要性的贡献、方式和程度

确定场所环境对遗产重要性的作用大小。主要从场所环境的潜在属性分析入手，来阐明其对遗产重要性的贡献。

历史环境档案是评估的重要资料基础，为认知遗产更广泛的景观环境背景和遗产自身提供信息。

（3）评估拟开发项目对重要性的影响

确定开发对场所环境影响的范围，评估开发对遗产重要性有害或有利的程度，可以从研究开发项目的关键属性入手。

根据详细程度的不同，应选取最关键的属性进行分析。在评估早期阶段，就可以对开发活动进行大致利弊分析，通过分析项目的具体实施内容，总结出评估应主要关注的方面。

（4）探寻最大限度增强遗产重要性、避免或最小化损害的途径

减少损害的方法包括开发或要素的重新布局、设计改变、设立长期有效的视觉和听觉屏障，以及规划条件或法定协议约束下的管理措施等。通过良好的设计降低或者避免损害，或增强遗产价值重要性。

（5）作出决策并形成文件，检测成果

决策的每个步骤都应用通俗而确定的说明来形成文件。一旦确定开发对遗产的场所环境产生影响，在后续采取措施来强化重要性或减轻损害时，就可以回顾其他成功案例，汲取相关的经验教训。

以上五个步骤是英格兰遗产影响评估的一般性内容，在评估过程中，每个步骤都有具体的工作内容予以落实（表2）。

表2  英格兰遗产影响评估具体内容

5  结语

遗产保护不是阻止变化，而是帮助管理无法规避的变化过程。它树立了开发商和土地所有人的信心，即遗产能为变化作积极贡献，而不是完全约束它。

当前，可持续发展是发展主题。英格兰遗产保护管理借助规划管理体系，并具有自身的特点。虽然在国家层面没有明确的遗产影响评估相关条例，但在对场所环境应对发展变化的管理中明确了相应的方法，形成了较为独特的、完整的遗产影响评估体系（图9）。

图9  英格兰遗产影响评估体系

英格兰将遗产保护对象扩大到历史环境范畴，从而扩展了保护的范围。它管理的核心是重要性，通过评估重要性来对历史环境定级，归入历史环境档案，为遗产影响评估提供基础资料。

场所环境是遗产所依附的周边环境。遗产的重要性不仅来源于其物质特征和历史结构，还来自场所环境。管理好遗产周边环境中的发展变化，可以创造更高质量的生活场所。因此，英格兰遗产委员会在借鉴了环境影响评估的方法后，将其应用于对场所环境应对发展变化的管理，提出了评估的五个主要步骤。

为保障遗产影响评估的顺利进行，将与历史环境相关的开发与变化纳入规划许可申请程序，由地方规划和遗产管理部门共同负责。在开发前的许可申请阶段，须评估开发项目对历史环境的影响，提交遗产的重要性和场所环境对重要性贡献的研究以及开发影响大小的评估，提出缓解措施，同时在整个过程中，向英格兰遗产委员会咨询，使历史环境的重要性得以延续。

值得一提的是，英格兰遗产影响评估十分注重视觉方面的影响，在方法中借鉴了景观视觉影响评估（LVIA）的内容，与对场所环境的管理结合起来，在评估过程中划定理论视觉分区，进一步加强了遗产影响评估的有效性。

作者：冯艳，博士，华东理工大学艺术设计与传媒学院，教师

叶建伟，博士，上海同济城市规划设计研究院，规划师。[e-mail]

排版：赵大伟

本文为本订阅号原创

欢迎在朋友圈转发，转载将自动受到“原创”保护

点击下方“阅读原文”查看更多